積極推動(dòng)城中村改造模式創(chuàng)新

  推進(jìn)城中村改造已成為超大特大城市改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。

  目前，我國(guó)城中村改造，常見的模式有三種。

  第一種是開發(fā)商主導(dǎo)的房地產(chǎn)導(dǎo)向城中村改造。“征收+凈地出讓”改造模式，即土儲(chǔ)中心征收城中村土地轉(zhuǎn)為國(guó)有用地，通過“招拍掛”進(jìn)行房地產(chǎn)或其他形式的開發(fā)。隨著近年來拆遷賠償費(fèi)用水漲船高，政府墊付的前期成本過高，導(dǎo)致改造推進(jìn)十分緩慢。為避免高昂的拆遷補(bǔ)償和行政成本，政府往往會(huì)將整村打包交給開發(fā)商，由其進(jìn)行談判、拆遷安置、建設(shè)出售等，但極易產(chǎn)生“釘子戶”問題。

  第二種是“微改造”模式。保留城中村建筑，不拆除重建，以環(huán)境整治為主，由政府或企業(yè)進(jìn)行投資并以“統(tǒng)租”形式推向市場(chǎng)，企業(yè)通過長(zhǎng)期微利的模式運(yùn)營(yíng)。這種模式的適用區(qū)域有限，在區(qū)位較好、租金較高的中心城區(qū)較多，如深圳“微棠”、水圍新村改造、廣州“永慶坊”、上?！皬垐@”等，但成本回收周期長(zhǎng)，市場(chǎng)參與有限，主要依靠國(guó)企推進(jìn)。

  第三種是居民自主改造模式。如廈門曾厝垵等，但這種模式經(jīng)常會(huì)遇到“集體行動(dòng)的困境”，細(xì)碎化的產(chǎn)權(quán)整合需要強(qiáng)有力的社會(huì)組織對(duì)居民進(jìn)行有效動(dòng)員，成功的案例尚不多見。

  針對(duì)城中村改造中存在的困局，需要構(gòu)建政府規(guī)劃統(tǒng)籌下的“市場(chǎng)化改造+集體自主建設(shè)”多元策略，充分借助市場(chǎng)與社會(huì)的力量，降低改造成本，構(gòu)建多方參與的利益博弈平臺(tái)，促進(jìn)城中村改造。

  這種創(chuàng)新模式，有效簡(jiǎn)化了政府、開發(fā)商、村集體、村民之間的復(fù)雜博弈，大幅降低談判的時(shí)間成本與財(cái)務(wù)成本，加快更新改造進(jìn)程。

  一是實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃與民意的上下結(jié)合。明確城市更新過程中居民/村民協(xié)商機(jī)制前置的必要性。在政府更新愿景的指引下，由包括專業(yè)規(guī)劃師與財(cái)務(wù)測(cè)算團(tuán)隊(duì)在內(nèi)的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助居民/村民陳述期許和意見。搭建平臺(tái)并依托平臺(tái)進(jìn)行談判的過程本身就是一個(gè)參與式規(guī)劃的過程，有助于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與民意的上下結(jié)合。

  二是降低了財(cái)務(wù)成本和建設(shè)成本。在談判前置新模式下，政府或開發(fā)商無需承擔(dān)與村民協(xié)商而產(chǎn)生的大量財(cái)務(wù)成本。安置區(qū)和村民回遷物業(yè)區(qū)由居民/村民自主建設(shè)，和傳統(tǒng)交由開發(fā)商建設(shè)的模式相比，會(huì)有效節(jié)約開發(fā)建設(shè)成本。通過自下而上的協(xié)商大幅度壓縮“時(shí)間賬”和開發(fā)商有限介入，有利于大幅度降低城市更新中需要平衡的資金和成本。

  三是由村集體主導(dǎo)推進(jìn)改造。在創(chuàng)新模式下，村民和居民在村集體/業(yè)委會(huì)的協(xié)助下，根據(jù)政府制定的賠償標(biāo)準(zhǔn)，表決是否啟動(dòng)改造。在政府的監(jiān)督下，由村集體主導(dǎo)，或由政府與村集體協(xié)作，推進(jìn)拆遷與建設(shè)工作。

  城市更新模式的轉(zhuǎn)型，對(duì)城市更新規(guī)劃建設(shè)的工作模式，以及全社會(huì)的治理模式都有重要意義。

  首先，新模式改變了開發(fā)商一統(tǒng)天下的“過度逐利”模式和空間“紳士化”的后果。利用城中村良好的空間區(qū)位，在政府統(tǒng)籌和支持下，鼓勵(lì)城中村自行組織拆遷和改造。除了安置原業(yè)主外，還可以為城市中低收入者尤其是外來流動(dòng)人口提供大批可支付的體面租賃住房。既可解決人口流入地商品房、租賃住房短缺問題，又提升了城市整體環(huán)境品質(zhì)。

  其次，可以較大程度地保護(hù)多方利益。新模式不再依賴開發(fā)商實(shí)現(xiàn)全村統(tǒng)籌，節(jié)約了時(shí)間成本，減少了審批管理的“灰色”環(huán)節(jié)，降低了開發(fā)商代建安置住房的建設(shè)成本。開發(fā)商主導(dǎo)拆遷所帶來的無謂損失與可能暴利被壓縮，而開發(fā)的紅利在政府與村民之間實(shí)現(xiàn)了更為合理的分享。以南方某大城市某村的改造為例，對(duì)兩種改造模式下的容積率進(jìn)行了詳細(xì)測(cè)算。在新模式下，在村民的賠償標(biāo)準(zhǔn)不降低和政府收益不減少的情況下，整體開發(fā)的容積率可以由3.7下降至2.6，大大減少了開發(fā)強(qiáng)度過高、公共配套設(shè)施不足等帶來的社會(huì)問題。

  值得注意的是，城中村原有租客在更新過程中的參與難度較大，而更新過程早期階段也不可避免地會(huì)伴隨著租金有所上漲。但一旦這個(gè)模式可以迅速推廣到更多城中村，加上鼓勵(lì)村集體在改造過程中建設(shè)更多租賃住房公寓作為未來集體的物業(yè)資產(chǎn)，就可以大幅度增加可支付性租賃住宅的供應(yīng)，最終緩解由于更新改造帶來的租客租房貴、租賃品質(zhì)低的問題。

（作者系清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授、土地利用與住房政策研究中心主任）

本文原載于《中國(guó)建材報(bào)》11月6日6版《積極推動(dòng)城中村改造模式創(chuàng)新》