關(guān)于光伏產(chǎn)能過剩及政府補(bǔ)貼問題的思考

　　

      有關(guān)產(chǎn)能過剩的探討

　　

　　關(guān)于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中部分領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩討論，主要集中在兩個問題上，一是“有沒有產(chǎn)能過剩？”，二是“如果有的話，該如何面對？”。

　　

　?。ㄒ唬┯袥]有產(chǎn)能過剩

　　

　　政府相關(guān)部門在推動高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中發(fā)揮了重要作用，取得了一定的成績也達(dá)到了某些政策目標(biāo)；但是卻無意間扭曲了投資者的風(fēng)險偏好、無風(fēng)險投資收益率，并在投資者情緒的變化下加快和放大了行業(yè)產(chǎn)能過剩的嚴(yán)重程度。

　　

　　以光伏制造行業(yè)為例，據(jù)報(bào)道，我國從多晶硅到組件的光伏制造企業(yè)總數(shù)已超千家，其中組件企業(yè)數(shù)量約占2/3，光伏組件建成產(chǎn)能達(dá)70GW以上，2014年平均產(chǎn)能利用率不足50%，半數(shù)以上組件生產(chǎn)企業(yè)仍陷于虧損狀態(tài)。

　　

　　對于第一個問題，筆者認(rèn)為，面對部分領(lǐng)域已然存在的產(chǎn)能過剩，我們沒有必要諱言；同時，也必須客觀看待，沒有必要夸大事實(shí)。因?yàn)?，部分領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩有其階段性和特殊性，屬于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的必經(jīng)階段、不可避免。任何新興行業(yè)在趨于成熟時，都必然要經(jīng)歷一個殘酷競爭的階段，這一階段將會出現(xiàn)兩極分化，一方面會顯現(xiàn)部分龍頭企業(yè)“大者恒大、強(qiáng)者恒強(qiáng)”的局面，另一方面也會出現(xiàn)部分中小企業(yè)倒閉的局面。而且，從長期看，這些領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景依舊廣闊。

　　

　　因此，對于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)而言，部分領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩應(yīng)屬于“周期性產(chǎn)能過剩”，而非“結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩”或“長期性產(chǎn)能過剩”，某種程度上，也可以歸結(jié)為因政府產(chǎn)業(yè)政策不適當(dāng)而造成的“政策性產(chǎn)能過剩”。

　　

　?。ǘ┤绾蚊鎸?ldquo;產(chǎn)能過剩”問題

　　

　　在承認(rèn)“產(chǎn)能過剩”問題的同時，就面臨第二個問題，即應(yīng)該采取何種措施應(yīng)對的問題。筆者認(rèn)為，在對待高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)部分領(lǐng)域的“周期性產(chǎn)能過剩”問題時，應(yīng)同傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的“結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩”或“長期性產(chǎn)能過剩”問題進(jìn)行區(qū)分處理。

　　

　　由于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)符合國家的戰(zhàn)略導(dǎo)向，而且還具有解決就業(yè)、增加稅收、拉動GDP等一系列顯著效益。因此，相關(guān)領(lǐng)域發(fā)生的“產(chǎn)能過剩”并不可怕，正是表明行業(yè)正在經(jīng)歷“洗牌”或“整合”階段，是一個優(yōu)勝劣汰的過程；一些沒有核心競爭力、依賴低價惡性競爭、缺乏管理能力的企業(yè)，在外部環(huán)境驟變的過程中面臨破產(chǎn)倒閉的結(jié)局，無需引起有關(guān)部門及相關(guān)人士的大驚小怪，實(shí)屬正?，F(xiàn)象。同時，為有效遏止過剩產(chǎn)能蔓延，避免問題的進(jìn)一步放大，需要關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策的不當(dāng)激勵，需要通過政策的優(yōu)化和改革來加以解決。總的原則在于，政府部門既沒有能力準(zhǔn)確選擇技術(shù)路線，也難以判斷企業(yè)是否能實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，因此，應(yīng)減少對微觀主體的直接干預(yù)，更多要通過市場機(jī)制解決，更多應(yīng)利用消耗與排放的法規(guī)、價格等相對市場化的舉措和嚴(yán)格的執(zhí)法，以加強(qiáng)對企業(yè)決策的科學(xué)引導(dǎo)，鼓勵技術(shù)進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

　　

　　具體而言，政府部門所應(yīng)做的，一是允許市場的自發(fā)淘汰，避免“大而不倒”的直接支持方式，阻礙產(chǎn)業(yè)的“優(yōu)勝劣汰”；二是在市場回暖時，防止部分已停產(chǎn)或減產(chǎn)的落后產(chǎn)能死灰復(fù)燃，引起新一輪的盲目擴(kuò)張；三是鼓勵企業(yè)提升技術(shù)能力、合理降低成本，通過以縱向的上下游供應(yīng)鏈整合為方向的深度發(fā)展，提升企業(yè)核心競爭力；四是應(yīng)該加強(qiáng)對行業(yè)產(chǎn)能的客觀、理性預(yù)測，并進(jìn)行提示和預(yù)警。

 

有關(guān)政府補(bǔ)貼的探討

　　

　　關(guān)于政府補(bǔ)貼的討論，也是主要集中在兩個問題上，一是“該不該補(bǔ)貼？”，二是“如果應(yīng)該的話，應(yīng)該如何補(bǔ)貼？”。

　　

　?。ㄒ唬┰摬辉撗a(bǔ)貼

　　

　　從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際效果看，政府補(bǔ)貼對于推動高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中部分領(lǐng)域的快速發(fā)展起到了有效作用。

　　

　　以光伏產(chǎn)業(yè)為例，政府補(bǔ)貼的范圍涵蓋了從初始投資補(bǔ)貼到光伏電站補(bǔ)貼、分布式光伏補(bǔ)貼等各項(xiàng)內(nèi)容，對光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了全方位的政策支持。如果沒有政府對光伏電價的補(bǔ)貼，光伏產(chǎn)業(yè)相對煤電（煤電標(biāo)桿上網(wǎng)電價0.38元/千瓦時）較高的成本（0.7—0.8元/千瓦時），將使得產(chǎn)業(yè)失去投資吸引力。

　　

　　從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐看，也紛紛在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興發(fā)展的初期，對產(chǎn)業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼等方面的扶持和鼓勵政策，為產(chǎn)業(yè)的順利發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。以光伏產(chǎn)業(yè)為例，從德國、意大利、日本、美國等發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，也都在某一階段實(shí)行了某種程度的補(bǔ)貼政策。

　　

　　因此，政府補(bǔ)貼更多不是“該不該”的問題，某種程度上，政府補(bǔ)貼是將外部性充分內(nèi)生化的一種措施，否則市場供求關(guān)系無法充分反映行業(yè)的正外部性，會因產(chǎn)出定價過低導(dǎo)致投資者難以獲得適合的投資回報(bào)而缺乏投資興趣。同時，政府補(bǔ)貼也是推動和保障高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中處于起步發(fā)展階段領(lǐng)域快速發(fā)展的客觀需要。因?yàn)?，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生命周期角度看，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的起始階段，一方面，需要通過技術(shù)的拓展實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的控制力，另一方面，需要依靠政府的補(bǔ)貼以彌補(bǔ)成本高、技術(shù)不成熟等發(fā)展初期的必經(jīng)問題。

　　

　?。ǘ?yīng)該如何補(bǔ)貼

　　

　　在坦誠政府補(bǔ)貼必要性的同時，就面臨第二個問題，即應(yīng)該如何補(bǔ)貼的問題。雖然政府補(bǔ)貼對于處于產(chǎn)業(yè)生命周期初期的行業(yè)領(lǐng)域而言相對重要，但是，當(dāng)政府補(bǔ)貼成為決定市場成長的一大關(guān)鍵因素時，也常常會因?yàn)閮r格形成機(jī)制的扭曲，導(dǎo)致在時間、空間上的過度投資和局部供過于求；而且，依賴政府補(bǔ)貼扶持的產(chǎn)業(yè)又很難保證可持續(xù)性的增長。

　　

　　對于行業(yè)投資者而言，更為關(guān)注的是，是否可以保障高技術(shù)項(xiàng)目的投資收益，否則收益的不確定性可能會導(dǎo)致投資項(xiàng)目和金額的減少。從國內(nèi)的補(bǔ)貼實(shí)踐看，部分領(lǐng)域的現(xiàn)有補(bǔ)貼政策受制于資金缺口而難以及時兌現(xiàn)，導(dǎo)致投資者利益無法保障，也事關(guān)政府的信用。例如，在新能源領(lǐng)域，政府補(bǔ)貼能否及時發(fā)放對于項(xiàng)目收益率的影響至為重要。因而，企業(yè)十分關(guān)注政府部門能否按時、按量發(fā)放可再生能源補(bǔ)貼；事實(shí)上，補(bǔ)貼兩年后發(fā)放已是常態(tài)，最長有拖欠3年的，截至2015年上半年，僅光伏發(fā)電項(xiàng)目就已拖欠200億元。結(jié)果造成“不少企業(yè)因補(bǔ)貼延遲支付已承擔(dān)了巨大的現(xiàn)金流包袱，乃至透支了巨大的財(cái)務(wù)成本”。

　　

　　因此，政府部門必須要提高資金使用效率，確保補(bǔ)貼的針對性、及時性、有效性，充分發(fā)揮好財(cái)政補(bǔ)貼資金對產(chǎn)業(yè)有質(zhì)量發(fā)展的支撐和引領(lǐng)作用。

　　

　　具體而言，政府部門所應(yīng)做的，一是政府補(bǔ)貼必須既要保證投資者合理利潤又要阻止盲目進(jìn)入，必須要在綜合考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景、技術(shù)進(jìn)步速度等多種因素的背景下，設(shè)置合理的補(bǔ)貼發(fā)放額度、補(bǔ)貼下降階梯以及發(fā)放頻度，引導(dǎo)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。二是政府補(bǔ)貼必須找準(zhǔn)著力點(diǎn)，要推動企業(yè)不斷提高競爭力，即根據(jù)產(chǎn)業(yè)所處的發(fā)展階段，采取有所區(qū)別的補(bǔ)貼策略。在發(fā)展起步階段，供給端的補(bǔ)貼政策往往可以通過降低企業(yè)的產(chǎn)能成本，帶來產(chǎn)業(yè)高利潤的吸引力，進(jìn)而釋放潛在產(chǎn)能；在產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張后，則需要通過研發(fā)專用性補(bǔ)助以及嚴(yán)格的資金監(jiān)管制度，將產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步落實(shí)到行業(yè)中的研發(fā)型企業(yè)。