別讓“路條”再成光伏行業(yè)攔路虎

      新年伊始，國家能源局2015年工作會上傳出的消息給光伏行業(yè)帶來新氣息——今年不再對新裝機(jī)量設(shè)定具體發(fā)展目標(biāo)和額度，這也意味著發(fā)展光伏電站項目將沒有配額限制。許多業(yè)內(nèi)人士希望光伏項目“路條”從此成為歷史。
　　
　　然而，“路條”的實(shí)質(zhì)是對資源開發(fā)權(quán)的分配，如果行政審批改革不到位，條塊分割的地方利益不理順，資源市場化分配機(jī)制無法確立，“路條”仍將成為光伏行業(yè)發(fā)展的攔路虎。
　　
　　長期以來光伏項目建設(shè)要過兩道坎——獲得省級有關(guān)部門同意可以拿到“小路條”，由省里向國家相關(guān)部門提出申請獲批可拿到“大路條”。2004年國務(wù)院實(shí)施投資體制改革時就明確，對不使用政府資金建設(shè)的項目一律不再實(shí)行審批制。然而，核準(zhǔn)和備案制仍然是“弱審批”，其背后依然是相關(guān)部門主導(dǎo)的資源開發(fā)權(quán)分配。
　　
　　盡管2013年，光伏電站由核準(zhǔn)制改為備案制，讓“小路條”成為歷史，但資源分配的格局并沒有改變——國家能源局每年制訂光伏電站裝機(jī)量指標(biāo)下放給各省區(qū)，各省區(qū)再將指標(biāo)分解到企業(yè)并對此進(jìn)行備案，這嚴(yán)重限制了企業(yè)跨區(qū)域獲取項目建設(shè)資質(zhì)。于是“路條”倒賣近幾年愈演愈烈，甚至出現(xiàn)部分“黃牛”企業(yè)專門以倒賣“路條”為生。審批改革不到位直接導(dǎo)致“路條”倒賣泛濫。
　　
　　去年8月光伏行業(yè)巨頭英利能源和天合光能在云南展開了一場引人注目的“路條”爭奪戰(zhàn)。最終天合光能以2.4億元的“天價”獲得了紅河州建水縣一個300兆瓦的光伏電站項目建設(shè)資質(zhì)。這一“路條”的成本達(dá)到每瓦0.9元，遠(yuǎn)超業(yè)內(nèi)每瓦0.3元至0.5元的平均水平。盡管天合光能被認(rèn)為資金雄厚，但這意味著該項目必須進(jìn)行苛刻的成本控制，甚至公司需要以其他收益來填補(bǔ)建設(shè)的虧空。并非所有企業(yè)都能像天合一樣承擔(dān)高昂的建設(shè)成本，有的光伏電站的建設(shè)方為了消化成本，可能會在工程上偷工減料，最終導(dǎo)致電站質(zhì)量無法得到保證，有不少電站剛剛投入運(yùn)營就問題頻發(fā)。
　　
　　因此，業(yè)內(nèi)打擊“路條”倒賣的呼聲由來以久，國家能源局也于去年連發(fā)三個文件禁止“路條”買賣，要求對投資主體發(fā)生重大變化的光伏電站項目進(jìn)行重新備案。然而，這三道禁令是以更繁瑣的審核程序來消除計劃性分配帶來的亂象，無法遏制條塊分割的地方保護(hù)主義，其結(jié)果是不僅無法治本，就連治標(biāo)都很難?？梢灶A(yù)見的是，只要企業(yè)進(jìn)行跨區(qū)域的項目建設(shè)，就需要通過各種合法甚至非法的手段從當(dāng)?shù)仄髽I(yè)手中獲得項目建設(shè)資質(zhì)。
　　
　　在部分地區(qū)，地方利益也是“路條”倒賣的幕后推手。西部光照資源豐富的省份是光伏企業(yè)爭奪的焦點(diǎn)，各地尚未統(tǒng)一的審核、備案管理和各種目標(biāo)規(guī)劃，背后都可能有政府之手壓住市場之手，助推“路條”倒賣變現(xiàn)。“路條”的本質(zhì)是封閉的計劃分配，倒賣“路條”是企業(yè)適應(yīng)扭曲的資源分配機(jī)制的結(jié)果。其實(shí)，部分企業(yè)購買“天價路條”就是為了進(jìn)入地方市場，在未來的資源開發(fā)權(quán)分配中分得一杯羹。
　　
　　由于光伏電站裝機(jī)量連年未能完成預(yù)定指標(biāo)，今年國家能源局不定指標(biāo)和配額，只是要求地方細(xì)化發(fā)展目標(biāo)。從指標(biāo)到目標(biāo)，業(yè)界認(rèn)為國家能源局將更依賴補(bǔ)貼來調(diào)控光伏電站的建設(shè)節(jié)奏，并將發(fā)展的重心向分布式光伏電站傾斜。支持分布式電站確實(shí)有利于遏制“路條”倒賣，因?yàn)榧惺降孛婀夥娬卷椖康睦麧欇^高，“路條”倒賣亂象主要發(fā)生那里。但僅取消建設(shè)配額并不能杜絕“路條”亂象，因?yàn)榧幢銓?shí)行簡化了流程的備案制也仍有權(quán)力尋租的空間。因此，國家能源局宣布近期將出臺《關(guān)于能源簡政放權(quán)配套措施的若干意見》，以確保放權(quán)能放得下、接得住、落得實(shí)、管得好。
　　
　　退一步來說，在地方資源開發(fā)利益無法理順的現(xiàn)狀下，“路條”以企業(yè)能夠承受的價格進(jìn)行公開透明交易，不失為一種有效的市場化資源分配手段，國際上也有以“路條”方式進(jìn)行資源開發(fā)權(quán)分配的先例。有資質(zhì)、有實(shí)力的企業(yè)根據(jù)自身需求，通過公開競購獲得項目建設(shè)資格，只要能保證項目建設(shè)的質(zhì)量和效益，應(yīng)當(dāng)考慮予以支持和鼓勵。這樣“路條”也就成為了真正意義的項目“通行證”，而不是攔路虎。
　　
　　在深化改革和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大背景下，新能源領(lǐng)域的建設(shè)和管理面臨新的需求，發(fā)揮市場在資源配置中的關(guān)鍵性作用，需要管理部門從審批式行政向服務(wù)式行政轉(zhuǎn)變，從頂層設(shè)計出發(fā)規(guī)范和簡化以光伏電站為代表的新能源項目建設(shè)流程，以負(fù)面清單倒逼地方打破區(qū)域限制，讓生產(chǎn)要素自由流動，才能根除那些“劫道”的“路條”。